水价综合改革驱动下农业水价形成机制研究

丁建军; 吴学兵; 余海鹏; Jian-jun DING; Xue-bing WU; Hai-peng YU

中国农村水利水电 ›› 2021 ›› (3) : 119-122.

农田水利

水价综合改革驱动下农业水价形成机制研究

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Research on the Formation Mechanism of Agricultural Water Price Driven by Comprehensive Reform of Water Price

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摘要

随着我国农业水价综合改革的全面推进，一些地方逐步形成了适合当地情况的农业水价机制，但不少地方还在进行探索。荆门市作为南方丰水地区农业水价综合改革试验区，经过三年多的探索，初步形成了由农业水权制度、水价定价模式、计价方式、水费征管以及节水奖励等为主要内容的农业水价机制，但也存在一些问题，亟须完善。在此基础上提出了相关对策建议，旨在对南方丰水地区复杂地貌条件下农业水价形成机制提供一定的借鉴。

Abstract

With the comprehensive reform of agricultural water price in our country， the mechanism of agricultural water price has been gradually formed in some places， but many places are still exploring it. As an experimental area of comprehensive reform of agricultural water price in Fengshui Area of South China， Jingmen has been exploring for more than three years， the agricultural water price mechanism consists mainly of agricultural water right system， water pricing model， pricing method， water charge collection and management， and water-saving reward， etc. . On this basis， the paper puts forward relevant countermeasures and suggestions， aiming to provide a reference for the formation mechanism of agricultural water price under the complex geomorphologic conditions in the south water-rich area.

关键词

农业水价 / 综合改革 / 水价形成机制 / 节水

Key words

agricultural water price / comprehensive reform / water pricing mechanism / water -saving

基金

湖北省社科基金项目“新时期湖北农业创新转型问题研究”(19ZD073)

教育部人文社会科学研究青年基金项目“乡村振兴战略驱动下土地流转价格偏离的形成机理与纠偏机制研究”(19YJCZH190)

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丁建军 , 吴学兵 , 余海鹏. 水价综合改革驱动下农业水价形成机制研究[J].中国农村水利水电, 2021(3): 119-122

Jian-jun DING , Xue-bing WU , Hai-peng YU. Research on the Formation Mechanism of Agricultural Water Price Driven by Comprehensive Reform of Water Price[J].China Rural Water and Hydropower, 2021(3): 119-122

农业是用水大户，其用水量占我国用水总量的60%以上，而合理的水价形成机制是促进农业节水、提高农业用水管理水平的重要手段^[1]。但是，长期以来，我国农业水价形成机制不完善，水资源浪费现象严重，水价总体偏低，供求矛盾突出，面临两方面困难：一方面，农业水价被严重扭曲，远低于供水成本，加上大量农田水利工程运行维护资金需要投入，仅靠财政投入则难以支撑，而单纯提价农民又难以接受；另一方面，农业用水

管理制度不健全，水利工程管护机制不完善，农业用水较为粗放，节水效果不明显，用水效率不高，制约了农田水利工程的良性运转。基于此，2016年1月国务院办公厅出台了《关于推进农业水价综合改革的意见》，要求各地因地制宜，围绕保障国家粮食安全和水安全，加快建立健全农业水价形成机制^［2］。而湖北省荆门市作为“南方丰水地区农业水价综合改革试验区”，进行了三年多的改革探索，初步形成了具有地方特色的农业水价形成机制。以荆门市为例分析南方丰水区农业水价形成机制，对于我国类似地区水价机制的建立具有一定的借鉴意义。

1 水价综合改革驱动下建立农业水价形成机制的意义

1.1 有利于节约用水及生态保护

长期以来，我国对农业水资源重视不够，管理水平不高，农业节水没有得到大面积普及推广，农业水价整体偏低，难以有效反映水资源缺稀程度和生态环境成本，以致我国许多地区特别是丰水地区大水漫灌为主的农业粗放灌溉方式未能转变。以湖北省为例，2018年，湖北省用水总量296.87 亿m³，其中农业用水就达150.66 亿m³，占50.8%，而农田灌溉水有效利用系数仅为0.516，远低于欧美等发达国家水平（2018年《湖北省水资源公报》）。也就是说大约有一半的水白白浪费掉了。有学者估计，我国每年农业浪费的水量达1 000 亿m³^［3］。长期的大水漫灌不仅造成土壤养分流失，而且还会导致土壤的盐碱化。以我国北方为例，地势平坦，土壤肥沃，非常适宜大面积种植粮食及各类经济作物，但由于农田环境遭到破坏，严重制约了粮食收成及经济收入。通过建立农业水价形成机制，充分运用价格杠杆，明确农业水权，确立用水价格，并经过精准计量，可以有效增强农民“节约用水”、“节省开支”的意识，如荆门用水量相比以前节约了35%以上，农民水费支出也大大降低。

1.2 有利于农业公平用水

长期以来，农户虽然缴纳水费，但是由于标准不统一、计量设施不完善、村集体统收统支水费等原因，造成农户用多少水、付多少费不清楚，农业用水价格与价值相背离，致使水费在农业生产成本结构中的比例不合理。而且，由于权责不明，不少地方出现“搭便车”等机会主义行为，有的地方甚至出现开采地下水、等水下田、计量纠纷以及撬闸毁损水利工程设施及上访事件等问题。通过建立农业水价形成机制，可以明确政府、企业以及用水户各自分担的农业供水成本。同时，充分发挥农民用水者协会作用，改变过去村干部间接管理的模式，使供需双方直接对接，防止上下游用水户任意截流，避免村集体代扣代缴出现的“搭车”、“加码”收费等现象，有利于水费征收，减轻农民负担。

1.3 有利于农田水利工程良性运行

长期以来，我国农田水利资金来源主要是国家与地方投资、群众自筹相结合的方式，农业水价按供水成本收费，其成本不包括投劳投资形成的固定资产折旧，致使现行农业水价低于供水成本，农田水利管养经费不足，政府无法对所有水利工程进行维护运行及管理。据统计，我国大中型灌区平均水价0.065 元/m³，实际供水成本水价0.17 元/m³，农业平均水价仅为成本水价的38%，平均水费实收率仅为57.3%，实收水费只占成本的22%^［4］。上述数据显示，我国农业水价偏低，基本处于亏损状态，严重影响了供水部门的正常运行，导致水利工程及设施维修滞后，严重威胁工程安全和供水收益。通过建立农业水价形成机制，合理收取水费，明确各方权利义务，能够有效弥补经费的不足，确保工程良性运行。另外，通过建立农业水价形成机制，按照“谁投资、谁建设、谁受益”的原则，适当发挥价格杠杆作用，通过供需双方协商定价模式，结合农业用水精准补贴机制，使社会资本获得合理收益，促进社会资本积极参与农田水利建设。

2 农业水价形成机制的内涵及构成要素

2.1 农业水价形成机制的内涵

目前，对于农业水价形成机制的内涵，学术界有一定的争议，尚未有统一的表述。冯广志认为，农业水价形成机制是指灌溉用水与服务的价格形成机制^［5］。黄楠则认为，农业水价形成机制是市场经济条件下准公共产品的资源定价问题，它不仅是水价的构成公式，更重要的是反映在农业用水市场中，各主体的权利划分、职能界定和利益关系分配^［6］。徐成波则认为，农业水价形成机制，既不能完全由市场来配置资源，也不能全由价值和市场决定价格，关键是要形成政府与农民合理分担供水成本的机制^［7］。笔者认为，农业水价形成机制是在确立农业水权的基础上，通过确立定价主体、明确用水计量模式、选择合理定价标准及计价方式，以及充分考虑水资源的动态变化而建立起的一整套农业水资源定价及管理制度。

2.2 农业水价形成机制的构成要素

对于农业水价机制的构成要素，任梅芳等梳理了近些年农业水价形成机制的研究和实践，得出了基于农户承载力与动态补偿机制相结合的节水农业水价形成机制^［8］；闵学理在四川省长葫灌区水价改革的基础上，从执行国家水价政策、水价制定程序以及调整水价决策机制三方面得出了水价形成机制^［9］；何寿奎基于经济自立灌溉区管理模式，提出基于供水企业、农民用水户、政府及非农企业“三方满意”的农业水价形成机制^［10］；薛小颖针对合肥市农业水价存在的突出问题，指出应从合理确定农业水费标准、完善水费计收机制等方面完善农业水价形成机制^［11］；黄豆豆等基于江宁区农业水价改革实际，阐述了实施终端水价制度、分类水价、超定额累进加价制度的农业水价形成机制等要点^［12］。上述探讨各有侧重，对农业水价形成机制具有一定的借鉴意义。笔者在总结上述观点的基础上，结合荆门市农业水价形成机制的实践，认为农业水价形成机制主要包括农业水权、定价主体、定价模式、价格构成及影响因素、计价方式、价格调整机制等内容。

3 水价综合改革背景下荆门市农业水价形成机制及存在的问题

3.1 农业水价的形成机制

荆门市地处江汉平原西北部，下辖钟祥、京山、沙洋、东宝等县市区，境内河流纵横，湖泊众多，共有河流1 960 条、湖泊56个、水库568 座，水域面积占市域面积的15%。但是，荆门地形地貌复杂，其中，沙洋、东宝属于平原、湖区，京山、钟祥则处于山区、丘陵和平原的过渡地带。全市水资源时空分布不均，存在季节性、区域性、水质性缺水问题，供需耦合度不佳。为此，荆门市大力推进农业水价综合改革，对农田水利工程，如水库、堰塘沟渠等老旧的排灌设施进行维修改造，并在排灌口及田间地头建立各类量测设施。同时，成立农民用水者协会，建立了农业水权机制、水价机制以及奖补机制等，完善了相关制度建设，为农业水价机制的形成奠定坚实基础。

3.1.1 建立了农业水权制度

农业水权制度，旨在对农业供水上加强约束，实施用水总量控制和定额管理，并将用水总量指标逐级分解到用水主体，形成强有力的节水倒逼机制^［5］。荆门市以县（市、区）年农业用水控制总量为基础，综合考虑用水定额、种养殖结构、农田灌溉情况及各类水文数据等因素，确定各镇村、各经营主体和农户的用水量，落实到具体水源，并颁发水权证，明确了各类用水主体的农业水权。结余水权由灌区管理单位回购或跨区转让。初步完成了全市水库、堰塘的测绘和资料整编工作，按照“先建后补”的办法，投入1.05亿元，对水库、堰塘、沟渠、泵站等进行工程治理和生态治理，配套安装了水位标尺、量水堰等计量设施。鉴于荆门市水资源量年际变化大，为切实保护农民用水合法权益，各地根据年度来水量预报，实行动态水权，进行总量控制。如沙洋县每年水资源用水总量控制在5.39亿m³以内。该县毛李镇农民王军共种植了1.2 hm²水稻、1.47 hm²油菜，0.13 hm²的堰塘养鱼，经专业人员测算后，他家每年享有长湖水权为3 789.2 m³。钟祥、京山根据当地农业灌溉的特点，结合农业种植结构、农民管理水平、农田水利设施状况、水资源分布等因素确立农户水权。

3.1.2 确立了农业水价的定价模式

通过改革，荆门市确立了农业水价定价的分级管理模式，即按照价格管理权限划分定价权，对于大型灌区工程一般由荆门市人民政府定价，而中型灌区工程则由所在地县（市、区）政府定价。对于各类灌区末级渠系以及小型灌区的农业水价，既可以由当地政府定价，也可以由供需双方协商定价。通过改革，还确立了农业水价的主要构成要素，即农民用水的终端水价由基本水价、方量水价和末级渠系水价组成，粮食作物和经济作物采用不同的标准，不仅要考虑供水成本、用户承受能力、服务成本等因素，还要考虑市场供求关系、边际成本以及养殖业等类型。如原来粮食作物和经济作物的水价分别为0.055和0.184 1 元/m³，改革以后，粮食作物调整为0.093 元/m³，经济作物为0.133 元/m³。同时，部分试点地区逐步建立超计划、超定额累进加价制度，如沙洋县基于平原丰水的特点，对超计划20%执行0.152 元/m³，超20%~40%执行0.181元/m³，超过40%以上执行0.221 元/m³的标准；京山市则根据丘陵地区的实际，适当提高了这一标准，对应的数据分别为0.254、0.318以及0.389 元/m³。这一做法，有效促进了计划用水和定额管理。

3.1.3 确立了农业水价的计价方式

计价方式是指农业水价的计收依据，是按用水量计收还是按面积计收或是按其他方式计收。水价综合改革以前，用水计量是通过支渠口开始计量，即把从支渠口到田间沟渠损失的水量分摊到田亩，由用水户承担，加重了农民的负担。改革以后，将用水计量点下移到斗口，即在田间安装计量设施，没有了沟渠渗漏，农民按实际用水量进行收费，用多少水，出多少钱，一目了然，农民不用守水，节约了水量和水费，提高了用水效率，减少了用水纠纷。以沙洋县为例，通过改革，渠道基本全部硬化，渠道水利用系数提高至0.92。同时，建成用水精准计量设施，完成了数据库建设，实现了工程管理视频全监控、流量调度全自动，农业水价的计价方式更加科学。而京山则按照不同灌区，不同灌溉类型，以简便适用为原则，在典型灌区安装55套自动量水设施，在村级主要进水口安装530处简易量水设施，实现全市计量到村，较之以前精准度大大提高。

3.1.4 建立了水费征管机制

通过改革，建立农民用水者协会，会长由当地有威望的党员、退职干部担任，并完善了农民用水者协会的管理机制，明确了用水协会的职责。同时乡镇将小型水利设施管理权、使用权移交给村集体组织、农民用水者协会以及农业用水户等。其中协会主要负责村级水利工程的管护、送水管水、水费收缴以及化解用水纠纷等工作，并由水利管理部门、村镇及农业用水户三方对协会进行监管。其中最重要的工作是征收水费，水费一年一结算，一年一公开。农民主导的用水协会化解了矛盾纠纷，优化了水资源调配，促进了水资源的高效利用，节水效果明显。农民有了接地气的“水管家”，改革后全市没有发生一起因用水引起的矛盾纠纷。

3.1.5 建立节水奖补机制

2016年，荆门市出台了《荆门市推进农业水价综合改革实施方案》，该方案确立了“三补三奖”的节水奖补机制，目的是鼓励定额内农业用水户节约用水。“三补”的对象为种粮农户、新型农业经营主体以及农民用水者协会等，凡是节水成效明显的，都按照节水量给予精准补贴。“三奖”主要针对三类情形，即对使用高效节水技术的用水户，按实际面积每0.067 hm²奖励5元；对改种耐旱作物的，按实际面积每0.067 hm²奖励3元；对用水量少于奖励基准10%的，每节约1 m³奖励0.03元；少于10%以上的，每节约1 m³奖励0.04元。此举，增强了农民节水意识，节约用水的农户也越来越多。据荆门市统计局2018年的统计，试点地区比同等年景节约用水35%，农民每0.067 hm²均减少水费支出8元。

3.2 农业水价形成机制存在的问题

由于荆门地域差异较大，水资源分布不均衡，水利设施、农户收入、用水条件、种植结构等差异较大，导致农业水价形成机制不完善。

3.2.1 农业水价价格构成机制不完善

目前，荆门市改革后的农业水价仍然偏低，考虑到农民对水费的承受能力和保护种粮积极性，还没有完全建立能够充分反映水资源稀缺状况、反映供水成本的价值体系，尚未全部推行田间灌溉水价与工程水价合并的终端水价制度，农业用水价格与水利设施运行维护的成本还有差距。此外，虽然实行了将粮食作物、经济作物及养殖业区别开来的分类水价，采取了一些奖补政策，但部分县市尚未实行超定额累进加价的分档水价，这对不太愿或不在乎节水的农民没有形成有效制约机制。

3.2.2 农业水价调整机制不完善

由于水资源具有流动性、循环性等自然属性，时空波动大，针对这些变化，目前，荆门市尚未形成包括水价调整依据、调整周期、调整方法等水价调整机制。也未像北方缺水地区那样执行不同用水期不同水价的措施，无法实现农业用水户错峰用水，难以缓解农业用水高峰期用水压力。而且虽然改革将灌溉用水水权明确到户，但在许多地区农田“碎片化”的经营模式下，分水源逐户核定水权并进行实时监管的成本较高，收效很低，缺乏实际意义。对此，黄豆豆等（2017）提出，部分地方水权的不确定，使农业灌溉用水不受限制，农户灌多灌少一个样，对超过定额部分用水无法实施累进加价，对节约部分也无法进行奖励，导致灌溉用水浪费严重，超定额累进加价制度无法推行^［12］。

3.2.3 农业水费收缴有难度

荆门作为以传统粮食种植为主的地区，由于近几年受农产品价格“天花板”和成本“地板”抬升的挤压，许多农民处于增产难增收的窘境，对水费的承受能力不强。部分农民农业生产的积极性下降，对水费提高有抵触情绪，缴纳水费积极性不高。而且荆门市水资源分配不均匀，不少地方有打机井采取地下水灌溉的传统，而地下水不属于可分配的水资源，这部分水权无法确立，当然也无法定价，因此逃避水费的不少。此外，贫困户对水费的支付能力普遍不强。

4 改革完善农业水价形成机制的建议

综上所述，荆门市虽然初步建立了农业水价形成机制，在一定程度上解决了农业水权、水利设施管护、水资源调配、节水灌溉等问题，但仍然存在农业灌溉方式粗放，水资源利用效率不高，农业水利设施管护资金不足，农业水费征收难等问题。因此，对于类似荆门的问题，各地要因地制宜，进一步完善农业水价形成机制。

4.1 完善农业水价的动态调整机制

结合农田水利设施建设和农业用水管理情况，综合考虑水资源需求情况、水资源稀缺程度、供水成本、用水户类型、农户承受能力、农作物类型及用水量等因素，充分听取各方意见，准确把握调价时机、力度、进度，合理制定农业水价调整计划，建立农业水价动态调整机制，确保调整后的农业水价可接受、可实施。

4.2 完善农业水价形成机制

充分考虑当地水利资源状况、农民水费承受能力、水费收取难易程度以及地方财政补助能力等因素，合理制定农业用水价格，将农业用水价格和水利工程的维护成本挂钩，使价格大体能够反映价值，促进供求平衡。同时，进一步完善农业节水奖补机制，探索实施超定额累进加价制度，逐步推行分档水价，通过逐步提高水价，增加水费征收，提高用水户的节水意识，推动农业节水。

4.3 完善基层水利服务体系

构建以乡镇为单元的基层水利服务机构、农民用水合作组织、专业化服务队伍“三位一体”的基层水利服务体系。深化管护单位管理体制改革，落实管护责任，加强乡镇水管站建设，强化对基层水利服务人员的业务培训，打造一支专业化的农业灌溉服务队伍；加强农民用水者协会建设，提高协会服务水平，在人员构成上，会长应由专职人员担任，副会长尽可能由村干部担任，有利于理顺协会与村集体之间的关系，便于协同监管和水费收缴等。同时，加大节水型社会的宣传力度，积极吸纳用水户参与管理，打破农村长期以来形成的使用免费水、低价水的认识，使改革工作得到群众的理解和支持。

参考文献

原文顺序 | 文献年度倒序 | 文中引用次数倒序

1	吉蕾蕾.让农业“水龙头”发挥更大效应［N］.经济日报，2018-07-23（5）. 本文引用 [1]

2	国务院办公厅.国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见［J］.中华人民共和国国务院公报，2016（6）：47-50．本文引用 [1]

3	靖培建.低碳经济视角下我国农业协调发展中存在的问题［J］.商，2015（48）：255 本文引用 [1]

4	李含琳.我国节水农业的技术成本与政策导向研究［J］.甘肃农业，2014（6）：10-13 本文引用 [1]

5	冯广志.完善农业水价形成机制若干问题的思考［J］.水利发展研究，2010（8）：26-32．本文引用 [2]

6	黄楠.黑龙江省农业用水价格形成机制创新研究［D］.哈尔滨：东北农业大学，2013. 本文引用 [1]

7	徐成波.关于农业水价综合改革的一些认识［J］.水利发展研究，2018（7）：4-7. 本文引用 [1]

8	任梅芳，胡笑涛，蔡焕杰，等.农业节水灌溉水价形成机制与农户承载力分析［M］//中国农业工程学会农业水土工程专业委员会.现代节水高效农业与生态灌区建设（上）.昆明：云南大学出版社，2010：920-926. 本文引用 [1]

9	闵学理.关于长葫灌区水价改革及水价形成机制的思考［J］.四川水利，2014（4）：66-68．本文引用 [1]

10	何寿奎.农业水价形成机制与配套政策：基于经济自立灌溉区模式下三方满意的视角［J］.价格理论与实践，2014（4）：50-52．本文引用 [1]

11	薛小颖.完善农业水价形成机制若干问题的思考：合肥市农业水价有关情况的调研报告［J］.当代农村财经，2014（8）：42-43．本文引用 [1]

12	黄豆豆，郑卫东，章二子，等.江宁区农业水价形成机制及配套措施研究［J］.江苏水利，2017（1）：5-8．本文引用 [3]

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摘要
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关键词
Key words
基金
引用本文
1 水价综合改革驱动下建立农业水价形成机制的意义
1.1 有利于节约用水及生态保护
1.2 有利于农业公平用水
1.3 有利于农田水利工程良性运行
2 农业水价形成机制的内涵及构成要素
2.1 农业水价形成机制的内涵
2.2 农业水价形成机制的构成要素
3 水价综合改革背景下荆门市农业水价形成机制及存在的问题
3.1 农业水价的形成机制
3.1.1 建立了农业水权制度
3.1.2 确立了农业水价的定价模式
3.1.3 确立了农业水价的计价方式
3.1.4 建立了水费征管机制
3.1.5 建立节水奖补机制
3.2 农业水价形成机制存在的问题
3.2.1 农业水价价格构成机制不完善
3.2.2 农业水价调整机制不完善
3.2.3 农业水费收缴有难度
4 改革完善农业水价形成机制的建议
4.1 完善农业水价的动态调整机制
4.2 完善农业水价形成机制
4.3 完善基层水利服务体系
参考文献

收稿日期	出版日期
2020-05-13	2021-03-15
发布日期
2021-04-07

1 水价综合改革驱动下建立农业水价形成机制的意义

1.1 有利于节约用水及生态保护

1.2 有利于农业公平用水

1.3 有利于农田水利工程良性运行

2 农业水价形成机制的内涵及构成要素

2.1 农业水价形成机制的内涵

2.2 农业水价形成机制的构成要素

3 水价综合改革背景下荆门市农业水价形成机制及存在的问题

3.1 农业水价的形成机制

3.1.1 建立了农业水权制度

3.1.2 确立了农业水价的定价模式

3.1.3 确立了农业水价的计价方式

3.1.4 建立了水费征管机制

3.1.5 建立节水奖补机制

3.2 农业水价形成机制存在的问题

3.2.1 农业水价价格构成机制不完善

3.2.2 农业水价调整机制不完善

3.2.3 农业水费收缴有难度

4 改革完善农业水价形成机制的建议

4.1 完善农业水价的动态调整机制

4.2 完善农业水价形成机制

4.3 完善基层水利服务体系

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1 水价综合改革驱动下建立农业水价形成机制的意义

1.1 有利于节约用水及生态保护

1.2 有利于农业公平用水

1.3 有利于农田水利工程良性运行

2 农业水价形成机制的内涵及构成要素

2.1 农业水价形成机制的内涵

2.2 农业水价形成机制的构成要素

3 水价综合改革背景下荆门市农业水价形成机制及存在的问题

3.1 农业水价的形成机制

3.1.1 建立了农业水权制度

3.1.2 确立了农业水价的定价模式

3.1.3 确立了农业水价的计价方式

3.1.4 建立了水费征管机制

3.1.5 建立节水奖补机制

3.2 农业水价形成机制存在的问题

3.2.1 农业水价价格构成机制不完善

3.2.2 农业水价调整机制不完善

3.2.3 农业水费收缴有难度

4 改革完善农业水价形成机制的建议

4.1 完善农业水价的动态调整机制

4.2 完善农业水价形成机制

4.3 完善基层水利服务体系

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