乡村振兴战略背景下农村坑塘治理分析研究

陈永忠; 续衍雪; 李娜; Yong-zhong CHEN; Yan-xue XU; Na LI

中国农村水利水电 ›› 2021 ›› (3) : 13-16,22.

乡村振兴战略背景下农村坑塘治理分析研究

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Research on Rural Pit Pond Treatment under the Background of Rural Revitalization Strategy：——Taking Suixian County， Henan as an Example

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摘要

针对农村坑塘“无人治、没钱治、无人管、散乱难治”等方面的难题，以乡村振兴战略为思想指导，结合河长制工作重点，根据农村坑塘高效治理工作对打造生态宜居环境、创建乡风文明、促进产业兴旺、实现农民富裕的重要性。在此基础上，以河南省睢县农村坑塘为例，以全面推行河湖长制促进乡村振兴为目标，把小微水体整治与乡村振兴等工作有机结合，进行水岸同治。按照远村塘、近村塘的分类，提出相应建设模式，并提出农村坑塘建设建议；另外，从“人治”和“法治”两个方面进行“人治巩固基础，法治加深层次”管护模式，为黄淮地区农村坑塘治理提供多种路径，助力乡村振兴。

Abstract

Aiming at the difficulties of “unmanned governance， no money governance， unattended governance， and unorganized governance” in rural pits and ponds， taking the rural revitalization strategy as the ideological guide， combing the focus of the river management system， according to the efficient management of rural ponds， the ecological importance of a livable environment， we create a rural civilization， promoting industrial prosperity， and realizing prosperity for farmers. On this basis， taking the rural pits and ponds in Suixian County， Henan Province as an example， with the goal of comprehensively promoting the long-term development of the rivers and lakes to promote rural revitalization， we organically integrate small and micro-water remediation and rural revitalization， and implement water and river governance. According to the classification of distant village ponds and near village ponds， this paper puts forward corresponding construction models and construction suggestions for rural pits. In addition， from two aspects of “rule of man” and “rule of law”， “consolidate the foundation of human rule and deepen the rule of law” management The model provides a variety of paths for the treatment of rural pits and ponds in the Huanghuai Region and helps rural revitalization.

关键词

乡村振兴 / 河长制 / 农村坑塘 / 河南睢县

Key words

rural revitalization / river chief system / rural pits / Suixian County Henan Province

基金

河南省水利厅科技公关项目《生态型引黄灌区水资源多维调控研究(GG201404┫》)

水体污染控制与治理科技重大专项(2018ZX07111003-005)

生态环境部环境规划院水生态环境管理科研计划专题(2019A060)

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陈永忠 , 续衍雪 , 李娜. 乡村振兴战略背景下农村坑塘治理分析研究[J].中国农村水利水电, 2021(3): 13-16,22

Yong-zhong CHEN , Yan-xue XU , Na LI. Research on Rural Pit Pond Treatment under the Background of Rural Revitalization Strategy：——Taking Suixian County， Henan as an Example[J].China Rural Water and Hydropower, 2021(3): 13-16,22

0 引言

十九大报告提出“乡村振兴战略”^［1］，2019年7月水利部印发了《关于做好乡村振兴战略规划水利工作的指导意见》^［2］，指出严格按照乡村振兴战略规划的总要求，遵循十六字治水方针，围绕水利改革发展总基调，强化农村河湖管理，完善农村水利基础设施网络，为乡村全面振兴提供水利支撑和保障。2019年河南省颁布《河南省全面推行河长制工作方案》^［3］，强调河长制湖长制的管理，将从大江大河延伸到所有河湖、小微水体，包括全省先前未纳入河长制湖长制管理的河、沟、渠、塘、堰、坝等所有河湖水体。因此，农村小微水体管护成为河湖长制打通工程重点，农村水系连通与综合治理被列为水利部2020年重点工作之一，农村黑臭水治理被生态环境部列为重点工作。

我国农村坑塘分布广泛、数量众多，在防汛除涝、地下水补源、抗旱减灾等方面发挥了重要作用。目前，由于农村地区生活水平提高、人类不合理活动等因素影响，农村坑塘出现了水质污染严重、垃圾堆放，基础设施不够健全，权责不清管理低效等问题，农村坑塘的生态化治理与科学化管护刻不容缓。随着河长制等相关工作的不断推进，农村坑塘“小微水体”的重要性日益凸显。因此，农村坑塘作为乡村防汛除涝的首要环节应得到足够的重视。

农村坑塘如河湖之细胞，使得其正常发挥多方面作用，支撑产业发展，促进产业兴旺，是乡村振兴建设的重要组成部分。因此，在乡村振兴战略思想的指导下，结合河长制相关工作重点，农村坑塘建设与管理成为农村河湖长制、生态宜居的重点。

1 河南省与睢县农村坑塘治理现状

资源与生态环境是加快乡村振兴战略、生态文明等建设的着力点。其中，水量不足、水质较差、引水蓄水设施不健全等是急需解决的首要问题。对于河南省水利事业存在的水资源配置问题，以及引发的供需矛盾问题，2018年河南省政府印发《关于实施四水同治加快推进新时代水利现代化的意见》中，明确提出水资源、水生态、水环境、水灾害的四水同治政策。随之，各地开始因地制宜，打造优美的水生态环境。截止2019年6月份，河南省开封市尉氏县采取“来水能引、沥水能排、灌溉能用”的原则，整治坑塘20个，提高了农村环境^［4］。南阳市开展“千村万塘”综合整治工作，采取“先易后难、试点先行”的原则对未处理的坑塘进行全面整治，使得整治之后达到“一清二集二平三光”的效果^［5］。商丘市民权县赵洪波村，依托自然资源和交通区位等优势，按照“一户一措施、一户一产业”的原则，借助“村民+旅游+文化+企业”模式，通过翻修主街道、小巷，新建造型花墙和景观门楼、长廊、文化广场，美化村内塘“醉湖”等措施，将其打造成特色民宿文化村。对于村内塘周边设置的展览室、卫生室、公厕等一体化建筑都进行了污水收集与处理、雨水收集系统；坑塘周围进行景观绿化，是集“景观+蓄水+防洪”一体化的村内塘。

睢县地处豫东平原东部，商丘市西部，辖20个乡镇550个村委会^［6］，7个居委会，总人口91万人，其中农村人口80万人；全县水域及水利设施面积37.56 km²，其中农村坑塘面积4.54 km²，占全县总面积的4.93%。根据走访调查，目前全县农村坑塘绝大部分由集体经济组织划归个人管理。睢县农村坑塘历史成因多样、权属情况复杂，按形成历史主要划分为1949年前的“简单浅坑和洼地”、1955-1978年大量产生的“人力开挖中等深坑”、1978-1990年的“人力大深坑”、1990-2004的“机械开挖深坑”。2004年8月新《土地管理法》颁布实施后，国家加大了土地保护力度，严厉打击了破坏土地特别是农用耕地的违法行为，2004年12月河南省人民政府办公厅《关于在全省城镇建设工程中逐步禁止使用实心黏土砖的意见》印发后^［7］，生产建设取土多在原有坑塘的基础上深挖，很少再出现新挖的坑塘。2004年以后，黄淮地区降雨量偏小，农村出现大量坑塘干涸、废弃现象。

在河南省“四水同治”等政策的引导下，河南省睢县对于农村坑塘、人工湿地等方面治理成为重中之重。例如，河南省睢县周堂镇乔塞村是“全国乡村旅游扶贫重点村”之一，通过近几年拆除违建工程、采用MBR工艺处理生活污水、治理坑塘、河长制严格实施等过程，提高环境质量，建设美丽乡村。其中，乔塞村0.1 hm²大小的坑塘是由废弃坑塘改造而来，在坑塘周围进行绿化种植、修建文化长廊、间隔步道、名人简介、设置排水沟道、坑塘清淤等。水源主要来源于坑塘西南侧的农用机井以及雨水。对坑塘坚持采用“无污水、无垃圾、无违建、无漂浮物”的管护目标，设置专业的坑塘管理员负责坑塘的日常管理和保护，落实日常巡查、保洁等工作。这些措施使得坑塘水环境得到保障，坑塘水资源得到高效利用。乔塞村不仅在环境方面加大治理力度，还在建设美丽乡村优势基础上，依托龙山文化发展乡村旅游，突出乡土特色，以涉农旅游为引领，发展观光农业，面馆、茶馆等休闲农业，这使得乡村资源变资产，使得水环境治理凸显更高价值，不断实现乡村振兴。

2 农村坑塘面临的问题

如果说湿地是地球之“肾”，那么坑塘就是乡村之“肾”。农村坑塘主要有蓄水补源、防汛除涝、景观、小规模水产养殖等方面的作用。但随着农村生活水平的提高、人类不合理活动等因素，造成农村坑塘存在很多问题，主要有以下几个问题。

2.1 水体污染垃圾堆放

睢县农村坑塘主要集中在村民居住区，因为部分农村没有统一的生活污水收集管网系统，所以农村多以户为单元自建排水设施，将生活污水直接就近排入坑塘、河流，污染水体^［8-11］，影响农村饮用水安全；且坑塘一般为单个存在，水体流动性较差，污染物易聚集，在生活中使用坑塘水不仅危害人身安全感染疾病，也使得土壤等生态环境造成破坏，坑塘在土壤生态系统中的功能不容忽视^［12］。在一些水质较好的地方，有村民在坑塘中浣洗衣物，久而久之，水中含磷升高，使水体恶化。农村养殖畜禽粪便的乱排，污染水体，污水渗漏，也影响地下水的安全；在雨季，被畜禽粪便污染的水体扩散，造成更大的面源污染。受地理位置影响，睢县地区降雨多集中在夏季，其他季节坑塘基本干涸，因此坑塘周边及较浅坑塘一直是村民柴草等杂物堆放地。村中生活垃圾收集及转运机制不完善，村民环保意识不深入，坑塘成了垃圾杂物堆积场所，部分坑塘陈年垃圾成堆，臭气熏天，环境质量差，对周边村民日常生活造成极大影响。

2.2 基础设施不够完善

农村坑塘形成原因众多，护坡陡缓不一，塘底淤积严重^［13］。村中塘或近村塘，坑塘周边无防护设施，也无落水救助设施。初期雨水收集时，不经过任何的预处理设施，使得地面杂质等排入坑塘。生活污水不经过处理随意乱排乱放，使得污染坑塘水，进一步污染地下水。坑塘水进行农业灌溉时，由于缺少引水渠道等设施，造成灌溉用水困难、人力拉水等现象。部分农村建房长期处于无序性状态，侵占河道、填埋坑塘建房的现象时有发生，打乱了雨水原有汇流区域，阻断了雨水自然排出路径，使得群众正常的生产生活遭受严重影响，农民群众经济损失十分惨重。

2.3 权责不清管理低效

农村坑塘是农村生态系统的重要组成部分，满足防洪排涝灌溉的同时，坑塘也要兼顾景观与生态涵养的功能。但部分村民为了提高经济效益，增大居住面积，填坑塘造田、建房等缩小坑塘面积。一些小制砖厂或个人取土烧砖，或在建造房屋时取土加高房屋地基，这样在坑塘中留下了深沟，留下了安全隐患。农村坑塘大多数是由集体开挖，也有部分是自然形成的，这导致了权属不清，村中也无专项资金、专人看管，导致坑塘脏、乱、差的局面。

另外，地方财政困难，基层水利管理单位经费紧张，使得无力开展坑塘治理整体规划。自2009年中央启动实施农村河塘整治项目以来，限于投资规模，河南省在各地市也一直做试点推广工作，工程建设范围一般是流域控制面积在50 km²以下农村河道的清淤整治和容积小于10万m³的塘坝整治工程，而实际用于治理农村坑塘的投资并不多。河长制实施前，村里坑塘等小微水体无人管护，破坏严重，造成脏、乱、差，服务功能不能正常发挥。

3 乡村振兴背景下农村坑塘建设与管理建议

3.1 乡村生态化治理，建设乡村美丽坑塘

目前，河南睢县农村坑塘的建设还是沿用之前的技术。依据乡村振兴战略的指导，在河长制等工作带领下，农村坑塘建设应主要按照“旱时能浇地、汛时能排涝、平时能蓄水、集功能与景观一体”的原则。根据坑塘距离村庄的远近，按照远村塘和近村塘进行建设区分。

近村塘建设模式主要为“生活蓄水+防洪排涝+景观生态”，主要是将雨水等蓄积起来，用于补贴就近村民生活中的一些卫生、浇花灌溉等方面用水，可在坑塘旁边设置集装箱养鱼等模式，作为景观塘；围塘可建立休闲步道，文化广场，为村民提供休闲娱乐的地方。

远村塘主要按照“农业灌溉+防洪排涝+水系网+景观生态”建设模式，远村塘要结合农村生产方式，担当起养殖种植，保证灌溉用水的水质和水量，使得突出特色产业，促进产业兴旺；加强防洪、排涝功能，保证村庄、农业区域的安全。要把每条河流为一个子系统，每个村庄为一个节点，连通农村河道、灌区^［14］，加强农村水系沟通，形成长藤结瓜式的坑塘水系网，增加水体的流动性，也要在必要时候作为村中的备用水源。除上述建设模式之外，农村坑塘的建设需要从下述细节上注重。

首先，农村坑塘水主要来自于雨水，但从路面或者山区丘陵地带流入的雨水中夹杂着杂质和污染物，且在农村污水处理设施不健全的地区，生活污水存在乱排乱放现象，使得流入坑塘水含有污染物，随之用于灌溉时对农作物、土壤、地下水等产生一系列影响。因此，农村坑塘的建设要有初步过滤雨水污水或者净化雨水污水的作用，根据坑塘水的用途，相对应的进行过滤设置。一方面，雨水收集应保证初期雨水的弃流，使得后期雨水在坑塘中能够得到水质保障。雨水、生活污水等进入坑塘之前需经过简单的粗格栅、细格栅等装置进行过滤，保证水质。另一方面，生活污水需采用源头处理原则。在居住集中、经济条件较好的农村地区，进行集中式污水处理设施的建设；在居住分散、经济一般的地区，采用单户或者多户建设污水处理设施的方式，例如，三格式化粪池、小型人工湿地等。有工业废水、畜禽养殖废水的地区，建设相应的污水处理设施，使其污水达标排放。

其次，坑塘建设需要考虑配套设施的建设。一方面，加强周围防护设施的建设，例如坑塘周边增加围栏、警示标牌等，防止掉落等事故发生。另一方面，加强引水管（渠）、灌溉管道、抽水设施的建设，保障雨水的高效化收集、利用，保证远村塘水作为村中备用水源的及时供应。

最后，坑塘的建设需要在加强本来优势和功能的基础上，突出生态化建设，既实现景观需求，又实现坑塘周边生态环境优美。农村坑塘治理必须在全面掌握农村坑塘的数量、面积、容积、位置及权属的基础上，以水资源涵养、生态修复等现代生态水利学为理论进行建设指导；坑塘建设需要与乡村建设规划、空心村治理规划、土地复垦治理规划、乡村污水治理规划等专业规划相互衔接，纳入同一张蓝图同步规划同步实施；以农村沟渠为茎，坑塘为果，打造长藤节瓜式的生态水系，正确发挥其作用，增强防洪除涝能力，支撑产业发展，促进产业兴旺。

3.2 乡村素质化管理，依法维护幸福坑塘

建设与管理并重，建设是第一步，而管理始终贯穿于农村坑塘的始终。在农村坑塘的管理中，需要通过宣传教育，建设民约村规，坚持“人治”与“法治”相结合的方式，按照“人治巩固基础，法治加深层次”的管护模式，改善之前无人管理、管理混乱等不规范现象。

3.2.1 素质化的“人治”自觉爱护美丽坑塘

（1）开展坑塘普查，明确权责。2013年6月，河南省水利普查领导小组办公室印发《河南省第一次水利普查主要成果》，但在塘坝窖池该项汇总数据中，因开封、濮阳、漯河、商丘均为平原地区，没有山地和丘陵，故此次普查没有将平原区农村坑塘列入普查对象，导致这四个地区数据为零。目前，由于农村坑塘基础数据短缺，因此，对农村坑塘普查，以便农村坑塘治理这项工作能够尽早开展，更早为建设美丽乡村提供良好的水生态环境。权属不清也是农村坑塘问题的病症之一，严重影响坑塘的治理修复进程。《河南省深化小型水利工程管理体制改革方案》中提出，在确保工程公益属性、工程运行安全和合理开发利有效保护的基础上，按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，明确工程产权，落实经营权。

（2）加强资金投入。资金是农村坑塘与配套设施建设、管理维护和后期正常运行的关键，因此，要扩大资金来源，保证资金投入。一方面，政府要高度重视农村坑塘与配套设施建设的工作，加大对坑塘项目的投融资力度，乡镇部门更要积极向上级申请环保资金资助。对于资金管理，政府及乡镇机构建立专门的财政部门，履行财政资金监管职能，健全并严格执行环保专项资金管理办法等一系列规定，对资金使用采取“公平、公正、公开”的原则，对资金使用进行全程记录。另一方面，扩大资金来源，多措并举筹措资金。积极拓宽融资渠道，引导个人资本、产业资本和社会资本，采用BT、BOT、PPP等多种投资形式，采取股份制合作、租赁、拍卖等多种方式进行农村污水治理、水产养殖、水生种植或水产光伏一体化的经营模式共同治理农村坑塘。积极引入PPP模式，撬动社会资本，减轻政府和乡镇财政负担。根据笔者在睢县走访调查结果显示，对位于田间或村庄周边、面积较大的坑塘加以改造治理还是具有很大经济开发价值的，如果水源能够得到有效保证，农民群众还是愿意投资的。

（3）加强治理污染。农村地区为达到控源截污的目的应从3个方面出发，采取“增强意识、源头处理、紧抓生态”的原则：第一，提高农村地区的环保意识，防止生活污水、生活垃圾等乱排乱放。必须先从乡镇领导抓起，实行环保等事宜的考核制度，进行环保人员、坑塘管理人员的及时考核、及时培训、及时更换；再通过大力标语宣传、讲座等方式进行环保意识增强，使得全民创造生态环境优美的地区。第二，建设农村垃圾、污水处理系统，响应国家号召，推进农村厕所工程；加强对农村微小企业的排污管控，调整生产结构，推进生产技术革新；划定畜禽、水产养殖，对畜禽粪污无害化处理，优化水产养殖生产布局，大力发展生态健康养殖模式。第三，采用生物防治替代高毒农药，测土施肥，推广有机肥等，发展生态农业，减轻农业对水体的污染^［15］。

3.2.2 规范化的“法治”依法管护幸福坑塘

法律作为我国治国理政的基本方法制度，在国内独具公平公正的治理态度，任何有违法律的事情都将受到法律的制裁。农村坑塘数量众数多，涉及面广，权属复杂，投资需求强度大，仅靠“人治”难度很大，因此，必须要进行“法治”管理。

（1）源头控制，健全对农村生活污水处理方面进行专门的立法。目前相关的生活污水处理法律法规都是有关城市生活污水和工业废水方面的，对农村生活污水治理并不适用。就国家层面的法律而言，《中华人民共和国水法》是我国有关水方面的基本法，我国水事法律是以《中华人民共和国水法》为核心的一系列法律、法规和规范性文件，是制定有关水的法律法规的依据之一。因此，需要因地制宜，根据实际情况健全符合本地区的配套法律法规，将其有关坑塘法的内容具体化，使其具有可操作性。

（2）设立坑（塘）长。河长制是我国整治管理江、河、湖泊的一大创举，目前正在全国上下开展得如火如荼。在河长制的基础上，在农村基础设施管理中建立坑（塘）长制，这不仅是对河长制理论内涵的引申和发展，也是江、河、湖、塘、坑全覆盖管理的重要一环，更是解决乡村供水排水“最后一公里”问题的有力抓手。个体坑塘，则以个体为单位负责管理、运营；集体所有坑塘，则以村委会或居委会为主导，设立坑（塘）长管理坑塘。但是建立的坑（塘）长并不是一个头衔，是依法制定，不负责等行为就要受到法律制裁。

（3）完善机制。健全投资融资机制，招商投资。完善问责考核机制，加强农村坑塘的监督、水质监测、执法力度，严格处理违法行为、不规范行为，对其进行依法进行教育、处罚。加强管理体系，明确各级坑（塘）长的主要责任；明晰各部门的职责责任，防止出现“九龙治理”的现象，有效避免因部门间职能重复出现问题相互推诿的现象。末级水利工程长期以来缺乏管理，创立坑塘监管体统，是改变“水利工程补短板、水利行业强监管”的重要举措，为其他末级水利工程管理提供样板。建立健全的坑塘水治理体系，建立协调机制、探索多元共治模式^［16］，建立水利现代化水平评价指标体系^［17］，水治理重在平衡、协调具有竞争性的多重涉水利益^［18］。

4 结语

农村坑塘治是绿色可持续发展的必然要求，是保障和改善民生的重要举措，是推进生态宜居建设的必由之路。坑塘治理将使得乡村人居环境得到极大改善，村容村貌焕然一新，创造了优美的农村宜居环境，提升了乡村整体风貌，促进了乡村振兴战略、河长制等政策实施。农村坑塘治理是贯彻落实党中央国务院决策部署和省、市、县治水工作要求的基础。农村坑塘治理要坚持以生态优先、绿色发展为指引，构建党政同责、部门联动、职责明确、统筹有力水岸同治、监管严格的治水机制；以防止水污染、改善水环境、保护水资源、管理保护水域岸线、执法监管等为主要任务，以更高的要求、更严的标准、更实的举措全面完善河长制体系，全力打造乡村基层河长制工作升级版。在之后的研究中，要对农村坑塘生态景观格局、具体的生态环境价值、现有景观生态风险等方面进行详细的研究，使得农村坑塘进一步为乡村振兴、美丽乡村建设等助力。

参考文献

原文顺序 | 文献年度倒序 | 文中引用次数倒序

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3	河南省人民政府.《河南省全面推行河长制工作方案》［N］.河南日报.2017-06-04. 本文引用 [1]

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基金
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1 河南省与睢县农村坑塘治理现状
2 农村坑塘面临的问题
2.1 水体污染垃圾堆放
2.2 基础设施不够完善
2.3 权责不清管理低效
3 乡村振兴背景下农村坑塘建设与管理建议
3.1 乡村生态化治理，建设乡村美丽坑塘
3.2 乡村素质化管理，依法维护幸福坑塘
3.2.1 素质化的“人治”自觉爱护美丽坑塘
3.2.2 规范化的“法治”依法管护幸福坑塘
4 结语
参考文献

收稿日期	出版日期
2020-05-25	2021-03-15
发布日期
2021-04-07

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1 河南省与睢县农村坑塘治理现状

2 农村坑塘面临的问题

2.1 水体污染垃圾堆放

2.2 基础设施不够完善

2.3 权责不清管理低效

3 乡村振兴背景下农村坑塘建设与管理建议

3.1 乡村生态化治理，建设乡村美丽坑塘

3.2 乡村素质化管理，依法维护幸福坑塘

3.2.1 素质化的“人治”自觉爱护美丽坑塘

3.2.2 规范化的“法治”依法管护幸福坑塘

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1 河南省与睢县农村坑塘治理现状

2 农村坑塘面临的问题

2.1 水体污染垃圾堆放

2.2 基础设施不够完善

2.3 权责不清管理低效

3 乡村振兴背景下农村坑塘建设与管理建议

3.1 乡村生态化治理，建设乡村美丽坑塘

3.2 乡村素质化管理，依法维护幸福坑塘

3.2.1 素质化的“人治”自觉爱护美丽坑塘

3.2.2 规范化的“法治”依法管护幸福坑塘

4 结 语

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