土地流转背景下南方自流灌区终端用水特点分析

金思慧, 陈菁, 蒋姣

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节水灌溉
中国农村水利水电 ›› 2021 ›› (3) : 139-142.
农田水利

土地流转背景下南方自流灌区终端用水特点分析

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An Analysis of the Characteristics of Terminal Water Management in Southern Gravity Irrigation Area under the Background of Land Circulation

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摘要

随着经济社会的发展以及城镇化进程的推进，我国农村土地结构、人口结构、种植结构以及农村资本发生了巨大的变化，引发了农村土地的大幅度流转，催生了多种形式的农业经营主体。南方地区受自然条件、传统观念等方面的影响，农户配合度与参与度不高，南方灌区用水组织的内生动力、凝聚力较弱，终端用水管理体制也比较薄弱。新型经营主体对用水组织的供水质量提出了更高的要求，南方自流灌区的终端用水管理迎来了机遇与挑战。本文通过总结新型经营主体的经营特点，分析了新型经营主体在在农村水利设施的建设、管护与用水管理等方面对南方自流灌区终端用水管理的影响，从新型经营主体的参与、基层水管队伍的建设、水费计收机制的完善等角度提出科学有效的管理意见。

Abstract

With the development of economy and society and advancement of urbanization， great changes have taken place in China's rural land structure， population structure， planting structure and rural capital. The large-scale circulation of agricultural land promotes the rise of new management entities. In the south of China， influenced by natural conditions and traditional ideas， farmers’ cooperation and participation in water management are not enough， the endogenous power and cohesion of water organization and the terminal water management system are relatively weak， which cannot meet the high-quality requirements of new management entities for water supply services. Meanwhile， the terminal water management of southern gravity irrigation area ushers in opportunities and challenges. Based on the operating characteristics of new management entities， the influence on the management of terminal water management in southern gravity irrigation area is analyzed from the aspects of the construction and management of farmland water conservancy， water management and so on. At the same time， scientific and effective management suggestions are put forward from the angle of encouraging the participation of new management entities， strengthening the construction of grassroots water management teams and improving the water fee calculation and collection mechanism.

关键词

土地流转 / 新型经营主体 / 南方自流灌区 / 终端用水管理 / 农田水利

Key words

land circulation / new management entities / southern gravity irrigation area / terminal water management / farmland water conservancy

基金

国家重点研发计划“现代灌区用水调控技术与应用”(2017YFC040320502)

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金思慧 , 陈菁 , 蒋姣. 土地流转背景下南方自流灌区终端用水特点分析[J].中国农村水利水电, 2021(3): 139-142
Si-hui JIN , Jing CHEN , Jiao JIANG. An Analysis of the Characteristics of Terminal Water Management in Southern Gravity Irrigation Area under the Background of Land Circulation[J].China Rural Water and Hydropower, 2021(3): 139-142

0 引 言

十一届三中全会以来，家庭联产承包责任制极大地激发了农民的劳动积极性，有效促进了我国农业的发展。但是随着我国经济社会的发展、科技的进步，家庭联产承包责任制下实行精耕细作的小农模式难以适应农业现代化发展。而土地流转可以使得农村土地相对集中，实现农业生产的规模效益。2016年中共中央审议通过了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出了土地所有权、承包权、经营权三权分置政策，为土地流转提供了法律支撑。全国掀起了土地流转热潮，社会资本涌入农村，出现了形式多样的新型经营主体。
南方自流灌区是淮河以南胡焕庸线以东的区域。自流灌区是指利用重力作用由地势较高的水源引水至各级渠道，并将灌溉水输送到田间的灌区。灌区终端用水管理主要包括农田水利工程的建设与管护、用水管理与水费计收三部分。南方地区降雨充沛，河网密布，农户对灌区用水组织的依赖程度较低，管理困难。以往研究显示，农户的经营规模与其对用水组织的依赖程度成正相关，农户经营规模越大，参与农田水利建设与管护意愿越强，用水依赖程度越高，水费支付能力越大。新型经营主体的兴起为南方自流灌区的终端用水管理带来了新的契机，与此同时也隐藏着新的挑战。所以，探寻新型经营主体的经营特点与用水特点，对南方自流灌区终端用水管理体系的建立具有重要的现实意义。

1 土地流转背景下农业经营新特点

土地流转对农村结构产生了深刻的影响，各类农业经营主体涌现出来，其经营规模逐步扩大，经营内容逐渐丰富。

1.1 经营主体多元化

与过去大量同质性的分散农户进行农业生产不同，农业经营主体多元化既是新型农业经营主体的基本特点，也是农业现代化进程的必然结果［1］。近年来，城镇化和工业化的不断发展，农村青壮年劳动力大量向城市转移，农村劳动力老龄化、农业副业化、兼业化问题日益严重。2014年，党中央创新性地提出了将农村土地实行“三权分置”制度，放活农业用地的经营权，土地开始以转包、出租、借用、互换、转让、入股等形式在不同经营主体之间流转，逐步形成了农村土地“集体所有、农户承包、多元经营”的格局［2， 3］。根据经营规模和经营形式的不同可以将新型经营主体分为四类。
（1）种养大户。种养大户通常为同村或相邻几个村的种植能人，与当地村民有着密切的社会联系，一般从事单一化、专业化的农业生产，通过扩大经营规模、降低生产成本等提高经济效益。其经营土地来源主要为自家承包土地、亲朋撂荒空地（无流转费）、同村村民流转土地等。若经营得当，种养大户可能向规模化、机械化、集约化、市场化程度更高的家庭农场转化。
（2）家庭农场。家庭农场是指以家庭成员为主要劳动力，以农业收入为家庭主要收入来源，从事一定规模的农业生产，并具有工商注册登记的新型农业经营主体［4］。家庭农场兼具家庭经营与规模经营的综合优势。与种养大户相比，家庭农场的经营规模更大、范围更广，且会根据自身需求购置部分农耕机械。
（3）农民专业合作社。农民专业合作社是在农村家庭承包经营的基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织［5］。目前农民专业合作社可以分为两类：一是作为服务组织，为社员提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息直至网上交易等服务。二是作为经营主体，合作社通过转包、出租、入股等形式流转土地，并雇佣当地村民进行农业生产。
（4）农业企业。农业企业是从事农业生产的企业法人组织［6］。农业企业具有资金、技术、人才等生产要素优势，以专业化、标准化、规模化、集约化、市场化为目标进行农业生产。农业企业根据经营内容的不同可以分为①农业集销企业，主营农产品的生产、加工、销售；②农业科技企业，主要通过开发新型农业技术、培育良种、幼苗的方式为农户提供服务；③农业生产企业，在家庭农场发展到一定规模后注册而成，直接从事农业生产活动，已经实现了一定程度的规模化、多样化的农业生产活动，相关农业配套设施更加齐全。
根据第三次农业普查数据，截至2016年，全国共有31 422万农业生产经营人员，20 743万农业经营户，204万个农业经营单位，179万家农民合作社。江苏省农委指出，截止2017年底，江苏省已认定家庭农场3.13万家，农民专业合作社7.26万家，省级以上农业企业698家，其中国家级61家，居全国第二。

1.2 经营规模扩大化

十一届三中全会以来，家庭联产承包责任制极大地促进了农户的生产积极性，但随着经济社会的不断发展，以家庭联产承包责任制为基础的小农经营逐渐暴露出其在资源配置上的缺陷，亟须调整经营方式，扩大经营规模以适应农业现代化进程［7］。截至2017年底，全国家庭承包经营耕地流转面积3 413万hm2，流转面积占家庭承包耕地总面积的37%。新型经营主体通过土地流转从小农户手中获得成片的土地，进行科学管理与技术投入，以提高土地生产率、劳动生产率和产品质量。
经营规模的扩大有利于提高单位面积土地产值，实现规模效益，但是经营规模也不宜过大。目前我国农业经营主体多是由小农转化而来，以家庭农场和种养大户为主［8］，其经济实力与经营能力有限，若一味追求规模效益，经营规模超过其经营能力将引发资金链断裂，经营失败的后果［9］。
因此，江苏省通过实践总结，提出了13.3 hm2的适度经营规模，在此规模下家庭农场和种养大户既能达到规模种植效益，又能做好专业化、精细化管理。经过多年调整，截至2017年底，江苏省新型经营主体适度规模经营比重已提高到48.9%。

1.3 经营类型多样化

新型经营主体为获得较高的效益，经营活动活跃，经营类型丰富多样。截至2018年年底，农业部登记在册的家庭农场有60万家，其中种植业类型的家庭农场占62.7%，畜牧业17.8%，渔业5.3%，种养结合的类型11.6%，其他2.6%。根据2017年中国农业统计资料，全国依法登记的农民合作社达156.2万家，经营类型丰富多样，有种植业、林业、畜牧业、渔业、服务业等，其中服务业合作社从事农机服务、植保服务、土肥服务、金融服务等服务。

2 南方自流灌区终端用水的特点与变化

本研究以洪金灌区为例，分析南方自流灌区终端用水的特点与变化。洪金灌区是京杭大运河的沿运灌区，以京杭大运河为灌溉水源，进行自流灌溉。洪金灌区地处长江中下游平原，降雨充沛，灌溉对于产量的贡献率远低于北方灌区，且南方地区农业收入低于城镇的平均工资［10］，导致南方灌区用水组织的内生动力、凝聚力较弱，对组织的要求与管理也相应降低。
土地流转进程的推进以及新型经营主体的诞生使得农户用水效率提高、内耗降低、竞争行为减少，为终端用水管理提供了良性机遇。与此同时，终端用水管理也面临着新的挑战，新型经营主体对灌溉用水的需要对应性、用水自由度［11］提出了更高的要求。本文从工程建设与管护、用水管理和水费计收3个方面来分析终端用水管理面临的机遇与挑战。

2.1 工程建设与管护

2001年以来，通过8期的大型灌区续建配套与节水改造工程，洪金灌区的灌排体系基本达到了“灌得上、排得出、降得下”的要求，为灌区农业，农村经济和社会发展提供了重要保障。洪金灌区通过总干渠从洪泽湖引水，下分南干渠、北干渠、中北干渠3条干渠，12条支渠，145条斗渠；干渠节制闸18座，支斗渠以上建筑物1 087座，农渠建筑物1 622座。支渠及以上灌溉工程配套率达98%，中沟级以上建筑物配套率80%以上。灌区实行市县乡多级管理，洪金灌区管理处为淮安市水利局的派出机构，主要负责渠首及干渠的9座节制闸的运行、维护以及用水调配与管理。洪泽、金湖两县的洪金灌区管理所主要负责所辖区域内骨干建筑的运行、维护与用水管理，支斗渠以下工程由乡镇水利站负责。小型农田水利工程的供给质量对农业用水利用效率、农业生产水平和农产品质量起着至关重要的作用。相关研究指出，农户参与农田水利工程建设与管护的意愿与其对农田水利工程的依赖程度成正相关。新型经营主体的经营规模扩大，农业收入增加，更需要小型农田水利设施来规避粮食减产的风险［12］，但现有的农田水利工程大多是为了满足小农户的灌溉需求修建的，与新型经营主体的规模化、机械化种植方式不匹配。且与过去同质小农的搭便车行为相比，他们更愿意也更有能力参与农田水利工程的建设和管护。
目前，《农田水利条例》［13］与《关于鼓励和引导民间资本参与农田水利建设实施细则》的出台，为新型经营主体投资参与小型农田水利设施的建设与管护提供了法律依据，全国各地纷纷探索通过“以奖代补”、“先干后补”等方式，鼓励和引导新型农业经营主体投入资本参与农田水利工程建设，取得了较好的效果。但是，新型经营主体对此仍心存顾虑，小型农田水利设施是准公益性的，具有投资规模大、建设周期长、经济效益不显著等特点，而目前新型经营主体签订的流转年限大多为3~5 a，难以回收投入。同时，当前的土地流转依然不稳定，由于土地流转的不规范以及流转后农户保障不到位导致土地纠纷时有发生。因此，新型经营主体的投入主要集中在承包区内，对承包区内进行土地平整，按生产需求重新布置农渠农沟、购置水泵并进行日常维修与管护等，来提高用水效率、降低用水成本［14，15］，对参与公共农田水利工程的积极性不高，投入较少。

2.2 用水管理

土地流转以后，用水户由零散农户转变为规模化的新型经营主体，农户间的用水矛盾有所缓解。土地流转前，用水户数量多，用水秩序随意且混乱，管理难度大、协调困难，导致用水户间矛盾频发，用水高峰期争水的现象时有发生；土地流转后，新型经营主体进行规模化经营管理，将原先用水频发的“外部”矛盾转变为“内部”矛盾，可根据农田的实际情况规划承包区内的用水秩序［16］。
土地流转后也产生了新的矛盾与困难，用水矛盾由原先小农户间的争水矛盾转变为新型经营主体与用水合作组织的需求供给矛盾。新型经营主体经营方式由过去小农的精耕细作向规模化、专业化耕作转变，经营结构由过去单一水稻种植转变为蔬菜、花卉、综合种养多种经营内容，导致其灌溉时间、灌溉方式发生了改变。以综合种养模式为例，原先的水稻灌溉期为每年的5月到10月，而进行稻虾稻鸭综合种养模式则需要常年用水，主灌溉期为每年的6月初到11月初。新型经营主体对供水部门的供水能力提出了更高的要求。洪金灌区管理处过去制定用水计划、分配用水定额的配水模式难以满足新型经营主体的用水需求，他们希望从原先的定量分配转变为依申请供水或即时供水，渴望更高的用水自由度以适应其农业经营的多样化。
此外，新型经营主体再生产经营过程中还存在私建泵站和过度使用农药化肥等问题。新型经营主体经营结构的改变导致了灌区内农业种植结构的调整，使得部分渠系建筑物的引水能力难以满足自流灌溉的需求，一部分新型经营主体在灌区内兴建小型泵站进行提水灌溉，这不仅增加了灌溉成本，还造成了水资源的浪费；部分新型经营主体为了提高粮食产量，过度施用化肥农药等行为导致了水体面源污染以及土壤板结等一系列环境问题。

2.3 水费计收

受传统观念、农民承受能力、供水服务质量等因素的影响，小农户普遍存在搭便车的心理，南方自流灌区水费收取率普遍较低［17］。新型经营主体与小农户相比，投入较大，水费占比下降，对灌溉设施的依赖程度提高，所以他们拥有较强的水费支付能力与支付意愿。
但是，目前灌区管理在水费计收上仍存在一些问题。一是现行的按灌溉面积收费制度极大地挫伤了新型经营主体缴纳灌溉水费的意愿以及进行节水改造的积极性。一方面新型经营主体的经营类型多样化，不同新型经营主体间用水量差异较大，统一按灌溉面积收费缺乏公平性，影响新型经营主体的支付意愿。另一方面，随着新型经营主体经营规模的扩大，水费支出逐渐加大，新型经营主体更偏好机械化、自动化程度高的智能灌溉方式进行精准灌溉，减少用水量，提高用水效率。但是由于统一的按灌溉面积收费制度导致新型经营主体不仅没有减少水费支出还新增了节水设备的投资，使得新型经营主体对节水改造望而却步。二是计量设施匮乏，目前洪金灌区仅在洪金渠首闸以及部分支渠口配备了计量设施，最后一公里的水量计量仍靠估算，田间水利计量困难。

3 对策与建议

本文针对新型经营主体出现后，终端用水管理出现的变化与问题，从鼓励支持新型经营主体参与农田水利工程建设与管护，加快基层水管队伍建设与完善水费计收机制三方面提出相应的对策与改进建议，为今后南方自流灌区的终端用水管理提供参考。

3.1 鼓励支持新型经营主体参与农田水利工程建设与管护

鼓励支持新型经营主体参与农田水利工程建设与管护，首先要规范土地流转程序，提高农民社会保障水平，保证土地流转的长效稳定，为新型经营主体创造稳定的发展环境。其次，要完善相关的法律法规，现有的法律法规对社会资本参与小型农田水利设施建设与管护提及较少，《农田水利条例》的出台有效的填补了这一空白，但是相关规定仍需进一步细化，地方应出台相应的地方政策或执行办法，为新型经营主体参与农田水利设施与管护提供法律支撑。最后，要加强政府引导，政府可以对参与工程建设与管护的新型经营主体提供一定的资金支持，通过先建后补、以奖代补、奖补结合、贷款贴息等方式给予财政补贴。此外，地方可以组织新型经营主体进行农田水利设施建设管理培训，编制印发小型农田水利设计、施工和运行管理技术标准指南等［6］，提升新型经营主体对农田水利工程的建设与管护能力，鼓励新型经营主体对承包区内渠系进行合理规划设计，参与公共农田水利设施投资建设和后期管护。

3.2 加快基层水管队伍建设

加快基层水管队伍建设，提高供水服务能力，加强监督与管理。一是提高基层水管队伍的供水服务能力，基层服务体系。例如，村委会以及农民用水合作社要充分了解辖区内的种养结构以及需水特点，满足不同新型经营主体的用水需求，协调各方面的用水矛盾；二是加强对新型经营主体的监督与管理，制定相关管理条例，加强巡查力度，严查严惩新型经营主体私建泵站、控制过度施用化肥农药等行为。

3.3 完善水费计收机制

全面推进水价改革，完善计量设施配备，优化水费收取办法，倡导节水减排理念。一是完善计量设施配备，继续推进农田水利配套设施建设，分批次在新型经营主体的取水口安装计量设施，计量实际用水量；二是优化水费收取办法，在计量设施配备齐全的基础上，实行农业用水按方收费，依据实际用水量进行收费；三是提倡节水减排理念，鼓励新型经营主体学习新型灌溉技术，在节约灌溉用水量的同时减少农业废水的排放，减少农业面源污染。

参考文献

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